央行副行长易纲:市场准入负面清单要坚持法定原则

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发布时间:2017-12-11 05:03

凤凰网财经12月10日讯 中央财经领导小组办公室副主任、中国人民银行副行长易纲在北大国发院第二届国家发展论坛上发表演讲时表示,2018年后将正式实行市场准入负面清单,市场准入负面清单要坚持法定原则,负面清单的修订、扩张和权利必须法定,地方政府和各部门必须服从国务院制定的负面清单。

以下为发言全文:

今天我想和大家一起交流的是全面实施市市场准入负面清单的话题。在刚刚闭幕的党的十九大报告中,习近平总书记对全面深化改革做出了全面的部署。其中有一项重要任务,就是全面实施市场准入负面清单制度。

我们说中国搞的是社会主义市场经济,在处理市场经济的很多改革开放的问题中,其中有一个重大的问题,就是政府和市场的关系的问题。也就是说政府和市场的边界的问题。这个问题可以说是社会主义市场经济进一步改革开放,搞好社会主义市场经济的一个关键问题。也是我们在讨论整个市场经济中的一个核心问题。在这个问题中,实际上市场准入制度的管理,又是政府和市场关系的一个集中的体现。所以我今天就花争取不到半个小时的时间,向大家一起交流我对市场准入管理的一些体会。

大家知道最近这些年,实际上中国的行政审批项目是大大的减少了。我们在过去这些年取消的项目有600多项,占比40%,而且非行政许可的审批已经彻底结束了。这样使得整个工商登记、企业进入的行政审批大大简化,而且我们也把先政后照改为先照后证,把实缴制也改为认缴制,多证合一,很多的证可以合在一起。同时我们也大幅度降低企业的税费。

如果我们把事前审批大幅度的简化,我们必须要增加事中和事后的监管。其实事前审批是一个进入的障碍,很多政府机关在过去把精力集中在事前审批上。企业一旦进入以后,反而疏忽了监管。我们现在要改变这种理念和管理方式,要把事前的审批,把它更加的简化。但是在企业进入以后,要更加注重数据的监测分析和后边的一些发生的新的情况。所以对企业可以有一个持续的监管,及时的发现问题,及时进行事中和事后监管。政府的服务也是在不断地优化。

我们说市场准入管理制度,它是政府和市场关系的集中体现。实际上在党的十八届三中全会中就明确指出,由于实行统一的市场准入制度,在制定负面清单的基础上,各类市场主体可以依法平等进入负面清单以外的这些领域。这个改革的思路是非常清晰的。

我今天想主要介绍四个方面的内容,一个是市场准入负面清单的主要内容和特征。另外一个是介绍一下咱们实行市场准入负面清单制度的重大意义,然后分析一下存在什么问题,最后我说说今后的重点工作。

我们说这个市场准入负面清单有一个重要的特征,就是它是指以国务院来宣布负面清单,国务院以负面清单的方式列明在我国境内禁止和限制的投资经营的行业领域和业务。各级政府都要按照国务院这个清单做好一系列的措施和制度安排。

这样的一个负面清单,它把禁止类的项目说清楚了,把限制类的项目说清楚了。在这个禁止类和限制类之外的这些领域,这些业务,实际上企业是可以自由进入的,中外资企业都可以自由进入。

实施市场准入负面清单制度,标志着我国市场准入管理从正面清单为主,转向为负面清单为主的全面的转型。正面清单就是说我允许干的才能干,我没说允许干的一律不允许干。现在我用负面清单,把禁止类和限制类的说清楚了,但是在负面清单之外的这些行业和领域和业务,中外资企业都可以自由地进入,依法自由地进入。

这个转变是一个全面的转变,它打破了各种形式的不合理的限制和隐性的壁垒。也就是说它这个转变,它是把整个市场的剩余决定权,把广泛的未开垦的处女地,都交给了市场主体,赋予了市场主体可以自由进入,依法自由进入的权利。这样体现了管理理念和管理方式的重大转变。

我们说海阔凭鱼跃,天高任鸟飞,实际上这个转变它的政策含义和它给企业创造出来的空间,那是可以说是不可限量的。它的主要内容和特征,和它的一些特点,我给大家介绍一下。首先这样的一个转变,它就从有罪假定变为了无罪假定,赋予了市场主体充分的自主权和准入的机会,采用了更加开放,更加包容的管理模式。

原来我为什么说正面清单,我允许做的才能做,没说的都不能做,他是有一个有罪假定在里头,现在要转换为无罪假定。过去实际上我们的市场是分割的,我这次为什么在这里特别强调负面清单是国务院公布的负面清单,所以这里要强调的是统一市场,要形成统一的市场,由国务院公布市场准入负面清单,这样就是全覆盖的清单,也就是说它有利于形成中国统一的市场。

过去我们是区别对待,不同的所有制,中资、外资,不同的区域,都是区别对待。现在新的负面清单制度要变为平等对待,无论是国企还是民企,无论是内资还是外资,无论规模大小,均权利平等,规则平等,享受同等的市场准入的条件。从区别对待转变为平等对待。

另外一个重大的转变就是我们从重视事前的审批,转变为加强事中事后的监管。要通过动态的全流程的风险监测和管理,切实管好,把该管的事管好,使得市场既充满活力,又有规范和秩序。这样是特别有利于非公企业的发展。

大家知道实际上我们很多,可以说是一流的企业,一流的领域,并没有在政府的规划之内。我们可以想一想,比如说华为,阿里,腾讯,比如说海尔,今天海尔的总裁来了,海尔搞的创新平台,把社会上很多的智慧集中在他的创新平台,并且他有一套的激励机制,可以从创新平台中孕育和孵化出很多非常优秀的小企业,甚至是上市公司。

像这些东西有很多,像我们的共享经济的一些新的创造的活动,它并不在我们的计划之内。所以由正面清单向负面清单的转变,它是一个根本性的,它可以创造很多的机会。

它可以明确政府更好地发挥作用的边界。所以我为什么说这个问题它是政府和市场关系的核心问题,就是用负面清单这样一个制度,它明确了政府更好地发挥作用的职责的边界,它有利于政府更加集中在,比如说战略研究、规划、标准的制定,政府的责任是要维持好市场的秩序,要提供好公共服务,提供公共的基础设施,要促进就业,提供更好的学校、交通、运输、社会治安、环境保护这些职责,使得政府更好地发挥作用。

我们看看负面清单它的重大的意义。我们说要发挥市场在资源配置中的决定性的作用,这个是党的十八届三中全会提出来的,十九大也继续强调了,要发挥市场在资源配置中的决定性作用。我们知道实际上发挥市场在资源配置中的基础性作用,是党的十四大和十四届三中全会提出的,实际上是中国改革开放最重要的命题之一。在90年代初提出了发挥市场在资源配置中的基础作用,这样的指导思想指导了中国改革开放20多年,直到党的十八届三中全会,把这个作用进一步推进为发挥市场在资源配置中的决定性作用。

我们这个指导思想是这么个指导思想,负面清单制度它实际上是进一步发挥市场在配置资源中的决定性作用的一个重要的体现。也是一个重要的制度建设。同时它可以更好地发挥政府的作用。

我们也可以看到,构建一个开放的经济体,必然要实施负面清单的制度。我们构建一个开放的经济体,要使我们的经济规则平等竞争,这样的一个经济规则,要以国际同行的标准接轨。中国现在是全世界第二大经济体,我们经过40年的改革开放,我们的经济已经深度融入了全球经济。

中国有一个独特的优势,所以我们有四个自信,但是同时我们在深入的融入世界经济体的过程中,我们的规则也越来越和国际通行的规则在接轨。所以使得我们的规则可以法制化,增加透明度,同时和国际上是接轨的,也是便利的。这样的一个营商环境,需要实施市场准入的负面清单制度。

和国际更加接轨,更加便利以后,我们可以促使国际和国内的生产要素自由流动,这样可以使中国更好地利用两个市场,两种资源,使得全世界的好的智力,好的生产要素,资本、技术、管理,它可以更便利地进入中国的市场。也可以使我们中国的企业进一步地走出去,和全球经济融为一体,提供服务。

第三个方面,我简单说一下实施市场准入负面清单制度的成效和存在的一些问题。我们这个探索早就开始了,从2015年的12月1号,到今年的12月31号,在这两年多一点的时间里,我们在探索形成全国统一的市场准入的负面清单和相应的体制机制,这些探索都体现在比如说四个自贸区,一直在探索。到2018年之后,我们将正式实行全国统一的市场准入的负面清单。

有一个市场准入负面清单的草案,这个草案是2016年发布的。它列出了在我国禁止和限制投资经营的行业领域和业务,一共是300多项。在这个300多项里,我刚才说了,分两大类,一类叫做禁止准入,在目前的文件中是96项。在这96项中又有700多个细项。另一类就是限制准入类,一共有230多项,又有860多个细项。我分禁止准入和限制准入两大类。

特别要强调的,在禁止准入和限制准入之外的所有的领域和行业和业务,应当是中外资企业依法平等进入这样的一个权利。

我们在过去这几年中一直在上海、天津、广东、福建进行试点,这四个自贸区他们所在的省率先制定了负面清单。从试点的情况来看,在试点地区的外资企业,它既要按照国民待遇的原则,遵守负面清单,也要遵守自贸区外资投资的负面清单。所以这里有很多的经验可以总结。

党的十九大报告中,又重复强调了我们要全面实施准入前国民待遇加负面清单的管理。刚才我说的是市场准入的负面清单,同时在场的各位朋友老听到说,准入前国民待遇加负面清单,这两个提法有区别也有联系。负面清单是对境内外中外资统一讲的,准入前国民待遇指的是对于外商投资企业,我们除了禁止和限制领域,要体现内外资一致的管理,这就是准入前国民待遇要求。外资企业和内资企业应该是一视同仁的,这是准入前国民待遇的内涵。

通过负面清单的试点,我觉得成效是非常好的。自贸区的外商投资企业的负面清单已经由2013年的190项减少到今年的95项,减少的力度还是比较大的,我们在不断地减少负面清单的内容。

通过这些试点,上海、天津、广东、福建2016年吸收外资800多亿,同比增长81%。同时在上海自贸区,它的企业和吸收外资的个数和金额,都是大幅度提高的。天津、广东、福建设立了外资企业一万多家,吸收合同的外资也有一万多亿人民币。可以看出这个政策,中外资企业都是非常欢迎的。

同时我们也有一些存在的问题。我们以建立一个统一开放、公开透明、公平有序的市场准入的目标,现在还存在着一些差距。这个差距主要在我们的透明度比较低,我们管理的主体还仍然过多,有时候企业他要经过好几个部门的批准,管理的主体还是偏多。准入的门槛还偏高,程序还比较复杂,管理的体系也比较复杂。有时候企业感觉到找不着北,有的时候界线还是不太清楚。所以我们这些在试点中发现了这些问题,在今后都要进一步规范,要解决这些问题。

我们全面实施市场准入负面清单的一些重点工作,一个就是要不断完善市场准入负面清单的工作,我们要坚持法定的原则。你地方政府和各部门必须要服从国务院制定的负面清单,这个负面清单的修订、扩张和权利,必须要法定,要通过法律程序。

同时,我们要逐步地简化这个负面清单,对很多创新的领域要实行包容式的管理,要允许创新,这样可以更加鼓励中国的创新。同时我们要不断完善市场准入的负面清单,要规范制定的程序,地方政府可以根据自身的差异,提出调整的建议,但是不得擅自调整,要统一到国务院制定的负面清单上来。

同时我们要落实市场准入负面清单的配套制度。这个在审批体制方面,在监管体制方面,同时在社会信用、体系,和激励、惩戒机制方面,都要有配套的措施。

这里还要强调一点,实际上负面清单它还有一个安全审查的一个方面,也就是说涉及国家安全的,要进行安全审查。我不是说在禁止和限制领域之外都是开放的吗?但是在依法平等进入这些领域的时候,如果涉及到国家安全,有一个安全审查。这个安全审查要明确审查的要素和程序,提高透明度和时效性。

同时要加强事中事后管理。我觉得事中事后管理非常重要,这里有一个理念的转变问题。我自己当外汇局的局长6年多的时间,我当外汇局局长的6年多,实际上我就是在身体力行推进,从事前审批到事中事后监管。

事中事后监管需要有一个强大的数据系统,需要不断地监测整个企业的生产的企业,质量的情况,跨境资金的流动的情况,你要有数据,才能实行事中事后监管,发现问题要及时解决。不是说像过去似的,审批完了就不管了,人力都在审批上。我们现在要加强事中和事后的监管,要明确监管的内容、方法和手段,加强数据采集、分析和预警的体系。

同时要做好实行市场准入负面清单与法律法规的衔接。同时大家知道,中国又有产业结构调整的指导目录,同时我们又有外商投资产业指导目录,我们还有政府的核准投资的项目目录。现在有这么多管理的目录,有的朋友就问我,你市场准入的负面清单,怎么和现行的目录衔接呢?我们也集中讨论了这个问题,所以我们现在出的一整套市场准入负面清单制度,我们都做好了和现有的法律法规衔接的工作,和现有的指导目录的工作。我就讲这些,谢谢大家。

注:根据嘉宾现场发言整理,未经本人确认。

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